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廣州 | 保利世貿博覽館

2025年3月5-7日

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發(fā)改委發(fā)文明確!垃圾收運、污水管網(wǎng)、供水管網(wǎng)等,可開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)模式

近日,發(fā)改委印發(fā)《政府和社會(huì )資本合作項目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱(2024年試行版)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《編寫(xiě)大綱》)?!毒帉?xiě)大綱》中指出生活垃圾收運處理一體化、廠(chǎng)網(wǎng)一體化的污水管網(wǎng)、供熱管網(wǎng)、供水管網(wǎng)等項目,綜合交通運輸多式聯(lián)運的公水聯(lián)運、公鐵聯(lián)運等項目,以及依托項目自身開(kāi)展多元化開(kāi)發(fā)的基礎設施和公用事業(yè)項目可以綜合平衡項目收益,開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作。

繼2023年11月,《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》發(fā)布后, 發(fā)改委于近日,發(fā)布《政府和社會(huì )資本合作項目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱(2024年試行版)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《編寫(xiě)大綱》)。

《編寫(xiě)大綱》從項目可行性、特許經(jīng)營(yíng)模式可行性論證、特許經(jīng)營(yíng)主要內容等方面展開(kāi),從《編寫(xiě)大綱》中可以看出,這一內容是繼115號文后,從減少地方隱性債務(wù)、回歸使用者付費機制、強化民營(yíng)企業(yè)參與等方面對特許經(jīng)營(yíng)模式的持續補充。(配合閱讀效果更佳:PPP3.0新政:PFI終結特許歸位、強推民企重創(chuàng )新)

《編寫(xiě)大綱》第三部分為項目可行性論證,從項目屬性、項目收費渠道和方式、項目盈利能力、比較優(yōu)勢、參與意愿、合法合規、特許經(jīng)營(yíng)風(fēng)險七個(gè)方面分析。

01政策內容

特許經(jīng)營(yíng)項目屬性分析:

分析項目是否屬于具有一定公益性且存在經(jīng)營(yíng)收入的項目。市場(chǎng)化程度高的商業(yè)項目和產(chǎn)業(yè)項目,以及沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收入的公益項目,不得采用特許經(jīng)營(yíng)模式;不得將以上類(lèi)型中無(wú)關(guān)聯(lián)關(guān)系的項目相互“打捆”,或者與適合采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項目“打捆”開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作。

生活垃圾收運處理一體化、廠(chǎng)網(wǎng)一體化的污水管網(wǎng)、供熱管網(wǎng)、供水管網(wǎng)等項目,綜合交通運輸多式聯(lián)運的公水聯(lián)運、公鐵聯(lián)運等項目,以及依托項目自身開(kāi)展多元化開(kāi)發(fā)的基礎設施和公用事業(yè)項目可以綜合平衡項目收益,開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作。對于特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴建)項目,應參照《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴建)項目清單》,明確民營(yíng)企業(yè)持股要求或參與方式。

項目收費渠道和方式分析:

明確項目收費渠道和方式(含潛在收費渠道和方式),說(shuō)明收費依據,論證收費渠道和方式的合法合規性,評價(jià)使用者支付意愿、支付能力和收益穩定性,初步分析項目運營(yíng)成本、項目收費情況以及該項目所屬領(lǐng)域現有的財政運營(yíng)補貼政策,明確項目是否存在按規定補貼運營(yíng)情形,明確是否不因采用政府和社會(huì )資本合作模式額外新增地方財政未來(lái)支出責任,未以任何方式新增地方政府隱性債務(wù),確保項目符合使用者付費要求。項目收費屬于政府定價(jià)或指導價(jià)的,應當執行有關(guān)定價(jià)機關(guān)制定的價(jià)格或收費政策;如不屬于政府定價(jià)或指導價(jià)的,應明確定價(jià)機制和調價(jià)機制。

項目盈利能力分析:

研究使用者付費收入的穩定性和成長(cháng)性,在項目全部投資為權益資金的情形下,考察項目全生命周期的現金流入(含按規定享有的運營(yíng)補貼)和流出情況,分別計算基于項目投資現金流量表、特許經(jīng)營(yíng)者自有資金現金流量表的財務(wù)內部收益率等盈利能力指標。對于盈利能力不足的項目,研究分析通過(guò)多種方式提升項目總體盈利能力的可行性,主要包括合理確定特許經(jīng)營(yíng)期限、政府在建設期提供投資支持、依法依規合理調整土地規劃用途和開(kāi)發(fā)強度、提供與項目合理相關(guān)的資源補償等。如需政府投資支持的,應說(shuō)明政府投資支持的具體方式、額度和時(shí)間節點(diǎn)等。必要情況下,應對盈利能力指標進(jìn)行敏感性分析及盈虧平衡分析。

從盈利能力角度分析是否適合采用特許經(jīng)營(yíng)模式。如采取多種方式后,盈利能力仍不足,則不應采用特許經(jīng)營(yíng)模式。

比較優(yōu)勢分析:

從項目全生命周期成本、產(chǎn)出或服務(wù)效果、建設運營(yíng)效率、風(fēng)險防范控制等方面,對采取特許經(jīng)營(yíng)模式和傳統政府投資模式在投入產(chǎn)出、經(jīng)濟社會(huì )效益等方面進(jìn)行比較分析,對項目是否適合采用特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行論證。

參與意愿分析:

分析說(shuō)明社會(huì )資本參與意愿和金融機構參與意愿;必要時(shí),可面向社會(huì )資本和金融機構就項目關(guān)鍵條件開(kāi)展市場(chǎng)測試,說(shuō)明市場(chǎng)測試結果。

合法合規性分析:

綜合上述分析,說(shuō)明上述特許經(jīng)營(yíng)安排是否存在違反法律法規、政策文件精神的情況,包括但不限于特許經(jīng)營(yíng)范圍或產(chǎn)出界定不清,一定區域或期限內的排他性約定缺失,通過(guò)可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等方式使用財政資金彌補項目建設和運營(yíng)成本等。涉及外商投資企業(yè)參與的,說(shuō)明是否符合外商投資管理有關(guān)規定。

特許經(jīng)營(yíng)風(fēng)險分析:

從特許經(jīng)營(yíng)角度,說(shuō)明采取特許經(jīng)營(yíng)模式可能存在的主要風(fēng)險。

《編寫(xiě)大綱》第四部分是特許經(jīng)營(yíng)主要內容,從特許經(jīng)營(yíng)范圍、實(shí)施方式、期限和資產(chǎn)權屬、主要原則和合作邊界、特許經(jīng)營(yíng)者選擇、交易結構與投融資結構、監督管理和運營(yíng)評價(jià)、風(fēng)險管控、政府承諾和保障等方面展開(kāi)。

02政策內容

一、特許經(jīng)營(yíng)范圍

明確擬采取特許經(jīng)營(yíng)模式的項目建設內容、運營(yíng)內容、服務(wù)范圍等要求,以及特許經(jīng)營(yíng)者對項目周期各環(huán)節的責任。對于盤(pán)活存量資產(chǎn)項目,應列明項目資產(chǎn)處置方式和程序等內容,以及項目存量債務(wù)處理和職工安置等要求。

二、實(shí)施方式

確定擬采用特許經(jīng)營(yíng)模式的具體實(shí)施方式。新建項目可采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO 等方式,改擴建項目可采用ROT方式,存量資產(chǎn)盤(pán)活可采用 TOT 等方式。說(shuō)明實(shí)施方式選擇的主要依據和考慮。

三、特許經(jīng)營(yíng)期限和資產(chǎn)權屬

明確特許經(jīng)營(yíng)期限,說(shuō)明特許經(jīng)營(yíng)期限確定依據。如將特許經(jīng)營(yíng)期限作為招標評定標準,應以最終招標確定的期限為準。明確特許經(jīng)營(yíng)期限內和特許經(jīng)營(yíng)到期后的資產(chǎn)權屬情況。

四、特許經(jīng)營(yíng)主要原則和合作邊界

明確使用者付費定價(jià)、調價(jià)機制和原則,以及期間各類(lèi)重大變更的處理原則等;明確特許經(jīng)營(yíng)各階段政府、特許經(jīng)營(yíng)者、項目公司的權利、義務(wù)和責任等;明確特許經(jīng)營(yíng)者或項目公司通過(guò)加強管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng )新等獲得的額外收益分配原則等。

五、特許經(jīng)營(yíng)者選擇

(一)特許經(jīng)營(yíng)者基本條件。

按照以下要求,明確特許經(jīng)營(yíng)者基本條件:除作為政府出資人代表參與地方政府通過(guò)資本金注入方式給予投資支持的項目外,地方本級國有獨資或國有控股企業(yè)(含其獨資或控股的子公司)不得以任何方式作為本級政府和社會(huì )資本合作新建(含改擴建)項目的投標方、聯(lián)合投標方或項目公司股東;作為政府出資人代表時(shí),原則上不得在項目公司中控股。

(二)特許經(jīng)營(yíng)者選擇方式。

應明確特許經(jīng)營(yíng)者選擇方式。鼓勵優(yōu)先采用公開(kāi)招標方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者;如果不采用公開(kāi)招標方式,應明確原因和依據。

(三)特許經(jīng)營(yíng)者選擇標準。

對特許經(jīng)營(yíng)者應具備的條件提出要求,明確特許經(jīng)營(yíng)者應具備的項目管理經(jīng)驗、專(zhuān)業(yè)運營(yíng)能力、企業(yè)綜合實(shí)力、信用狀況等,并將項目運營(yíng)方案、收費單價(jià)、特許經(jīng)營(yíng)期限、政府支持條件等作為選擇特許經(jīng)營(yíng)者的重要評定標準。對特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴建)項目,應按照《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴建)項目清單》,明確鼓勵優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與的具體要求。

六、交易結構與投融資結構

(一)交易結構。

設計并繪制特許經(jīng)營(yíng)項目交易結構圖并輔以文字說(shuō)明,明確項目授權路徑、特許經(jīng)營(yíng)者持股比例、合同體系、項目管理結構、資產(chǎn)形成與移交、政府監管結構,說(shuō)明實(shí)施機構、政府方出資人代表(如政府資本金注入)等推進(jìn)主體的責任。明確正常運營(yíng)情形下,特許經(jīng)營(yíng)者不得轉讓項目公司股權的最短期限限制。

(二)投融資結構。

明確項目資本金比例、股東出資要求、融資方式及限制條件、建設期政府投資支持方式和預計金額或比例、政府或政府出資人代表對項目公司分紅的要求、項目公司清算后剩余收益分配要求等,以及銀行貸款等融資原則等。對盤(pán)活存量資產(chǎn)項目,如涉及存量債務(wù),應說(shuō)明債務(wù)人、債務(wù)規模、利率、期限、是否需提前還款等情況;如需提前還款,應逐項說(shuō)明還款資金來(lái)源和具體還款方案。

七、監督管理和運營(yíng)評價(jià)

(一)監督管理。

明確實(shí)施機構會(huì )同有關(guān)部門(mén)對特許經(jīng)營(yíng)項目前期工作、建設實(shí)施、日常運營(yíng)等環(huán)節的公共監督要求。明確項目通過(guò)全國投資項目在線(xiàn)審批監管平臺向社會(huì )公開(kāi)披露相關(guān)信息的內容和要求,以及建設實(shí)施階段的過(guò)程審計和運營(yíng)階段的審計。

(二)運營(yíng)評價(jià)。

明確項目實(shí)施機構對項目運營(yíng)情況的監測分析、定期運營(yíng)評價(jià)安排。應從行業(yè)管理角度提出運營(yíng)標準、運營(yíng)效果等評價(jià)指標,從協(xié)議執行角度提出履約情況等評價(jià)指標,從項目效果角度提出直接效果、外部影響、可持續性等評價(jià)指標。如涉及財政資金使用的,還應按有關(guān)規定提出對財政資金使用的績(jì)效評價(jià)指標。

八、風(fēng)險管控

針對項目全生命周期不同階段的政策、經(jīng)濟、社會(huì )、工程、環(huán)境、資金等方面的風(fēng)險因素,提出風(fēng)險應對措施和建議,明確項目實(shí)施機構、特許經(jīng)營(yíng)者、項目公司等方面風(fēng)險分配原則,明確政府承擔的項目風(fēng)險、政府不承擔的項目風(fēng)險以及政府和特許經(jīng)營(yíng)者或項目公司共同承擔的風(fēng)險。

九、政府承諾和保障

分析并明確政府對項目前期工作協(xié)助、用地(用海)和移民搬遷安置補償、排他性約定、投資支持、統一規定的運營(yíng)補貼、有關(guān)配套設施和服務(wù)等做出的承諾和保障。明確使用者付費機制下對收入來(lái)源、定價(jià)和調價(jià)、成本監審調查等方面政策規定的保障,明確對影響項目收益來(lái)源的政府特殊要求等的應對性保障機制。

十、調整、變更等其他要求

明確協(xié)議變更和延期、價(jià)格調整、補貼調整、項目公司股權變更、政府臨時(shí)接管和征用、項目移交或提前退出、履約擔保、違約責任與爭議解決等要求。

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